Allocations familiales, d'hier et d'aujourd'hui.

Définition actuelle

Les allocations familiales sont des prestations sociales versées aux familles ayant des enfants dans le cadre de l'État-providence dans un but social ou nataliste. Elles viennent en complément d'autres mesures possibles comme une réduction d'impôt ou une aide au logement.

Origines

Les origines de la politique familiale remontent au moins au Second Empire. En 1860, une circulaire impériale instaura en effet un supplément familial de traitement au bénéfice des marins et inscrits maritimes. Il s’agissait d’une indemnité de 10 centimes par jour et par enfant de moins de 10 ans, soit à peu près 5 % d’un salaire ouvrier journalier.

Sous la IIIème République, des initiatives analogues furent prises dans le secteur privé. En 1891, l’encyclique Rerum Novarum incita les patrons à tenir compte dans le calcul de la rémunération, des besoins du travailleur et de sa famille. Léon XIII ne mâchait pas ses mots, écrivant : « les travailleurs isolés et sans défense se sont vus, avec le temps, livrés à la merci de maîtres inhumains. » Il réclamait justice pour les travailleurs, selon la formule : « il est juste que le fruit du travail soit au travailleur » tout en déclarant parallèlement : « La nature impose au père de famille le devoir sacré de nourrir et d’entretenir ses enfants. » Comment le travailleur père de famille nombreuse pourrait-il remplir ce devoir sans gagner rien de plus que le célibataire ? Léon XIII ne propose pas une formule particulière, mais des patrons chrétiens se sentirent concernés et cherchèrent une solution. Ils en trouvèrent une : le sursalaire familial.

A partir des dernières années du XIXème siècle, des suppléments familiaux de traitement furent mis en place dans différentes administrations d’Etat. Comme pour les retraites quelques décennies plus tôt, cela se fit d’abord administration par administration. Les débats à la Chambre donnèrent cependant l’occasion à un député, l’abbé Lemire, de faire entendre un point de vue nouveau. « Je n’appelle pas secours, je n’appelle pas indemnité, ce que je demande à la Chambre ; un secours est donné pour un besoin pressant ou passager ; une indemnité est accordée pour une perte. Avoir une famille ce n’est éprouver ni un accident ni un dommage. (…) Une allocation c’est une rémunération pour un service. La famille est un service social. » (1908).
Le point de vue diamétralement opposé avait aussi ses partisans. Le voici tel que l’exprima en 1909 un haut fonctionnaire : « Les charges de famille sont une considération à laquelle il n’y a pas lieu de s’arrêter. Les employés n’ont qu’à pas se marier, s’ils ne possèdent pas les ressources suffisantes pour élever des enfants. Rien ne les oblige à avoir une famille à entretenir. »

En avril 1918, le syndicat patronal des constructeurs, mécaniciens, chaudronniers et fondeurs de l'Isère crée une caisse d'allocations familiales (appelée aussi caisse de compensation). Ce système se développera dans d'autres régions et l'on comptera au début des années 1930 plus de 200 caisses de compensation.

Le 11 mars 1932, la loi Landry généralise les allocations familiales pour tous les salariés de l'industrie et du commerce, l'adhésion des employeurs à une caisse de compensation devenant obligatoire. Le montant des allocations peut varier selon les catégories professionnelles et d'un département à l'autre et l'intervention de l'État est encore limitée.

Principales positions vis-à-vis des allocations familiales

Les cinq principales positions vis-à-vis d’allocations familiales ont été élaborées avant la Grande guerre. Il y a :

1 - Ceux qui n’en veulent pas, chacun devant selon eux assumer la charge des enfants qu’il a engendré ; cette position est aujourd’hui fréquente chez les ultra-libéraux.

2 - Ceux qui y voient un acte charitable à l’égard de personnes paupérisées par la taille de la famille à laquelle elles appartiennent ; cette conception est répandue aujourd’hui à droite comme à gauche ; en remplaçant le mot « charité » par sa variante laïcisée « équité », ou encore « solidarité », elle justifie l’existence de conditions de ressources pour obtenir droit aux prestations, ou encore des prestations décroissantes en fonction du revenu.

3 - Ceux qui trouvent dans la charité faite aux familles modestes un moyen moins onéreux que d’autres de résoudre divers problèmes ; par exemple, en annonçant quelques mesures nouvelles et ciblées à l’occasion de la conférence annuelle de la famille, on dépense moins qu’en revalorisant correctement la BMAF (base mensuelle des allocations familiales, en pourcentage de laquelle sont calculées la plupart des prestations), tout en donnant davantage l’impression que le Gouvernement en place s’intéresse aux familles.

4 - Une quatrième position fait des prestations un moyen d’intervention nataliste : quelques-uns se soucient encore, comme le Général de Gaulle, de la grandeur de leur patrie, et s’inquiètent de voir diminuer la proportion de la population mondiale qu’il représente ; d’autres, plus prosaïquement, s’inquiètent comme Alfred Sauvy des conséquences d’une faible natalité sur le dynamisme de l’économie et l’avenir des retraites.

5- Enfin, quelques-uns voient les prestations familiales comme apportant une rémunération, sans doute insuffisante, des services que rendent à la société ceux qui procréent et élèvent leurs enfants.

Les années d’essor de la politique familiale

Si quelques entreprises accordent des sursalaires familiaux, ou bien elles retiennent les ouvriers sans charges de famille en les payant aussi bien que leurs concurrentes, et les cotisations constituent une charge supplémentaire qui les rend moins compétitives, ou bien elles rémunèrent moins bien ces ouvriers, pour mieux rémunérer les chargés de famille, et alors elles se retrouvent assez rapidement avec un personnel beaucoup plus riche en chargés de famille que celui de leurs concurrents, vers lesquels se dirigent les ouvriers sans enfants, et là encore elles perdent en compétitivité. Ainsi, avant 1932, il était justifié de considérer les cotisations famille comme alourdissant le coût salarial. Ce n’est plus vrai depuis que toutes les entreprises doivent cotiser au même tarif.

Un décret loi du 14 juin 1938 étend les allocations familiales aux agriculteurs, alors très nombreux.

Jusqu’aux lois du 11 octobre et du 18 novembre 1940, les chômeurs n’avaient pas droit aux allocations familiales, réservées aux travailleurs : ils l’obtinrent alors.

L'après guerre

A la Libération, les assurances sociales et les caisses de compensation pour les allocations familiales devinrent la sécurité sociale.

En 1948, création d’une allocation logement, qui était alors exclusivement réservée aux familles.

L’aspect fiscal ne doit pas être oublié : la loi de Finances du 31 décembre 1945 instaura le quotient familial. Pierre Laroque : « A la différence des mesures fiscales du code de la famille, qui visaient à inciter les familles à avoir 3 enfants ou plus, comme à dissuader les célibataires de le rester et les couples de ne pas avoir d’enfant, le quotient familial répond à un souci de justice distributive. Il s’agit de rendre l’impôt sur le revenu aussi neutre que possible par rapport aux capacités de consommation des familles, suivant leurs charges inégales. »

Les gouvernements de l’époque dépensèrent massivement en faveur de la famille, comptant sur la reprise de la natalité pour galvaniser les énergies et faire des Français les artisans du redressement économique de la France. Le redressement démographique, bien loin de nuire à la résurrection de l’économie française, en fut un facteur important. Pourquoi ? Tout simplement parce que des hommes et des femmes qui donnent la vie, ou dont les fils et les filles donnent la vie, ont un objectif : faire en sorte que le monde où vivront ces enfants soit meilleur. L’enfant est pour ses parents et grands-parents une forte motivation au travail. Les Français firent des enfants, travaillèrent dur par amour de ces enfants, et ce fut le début des 30 glorieuses.

1958 – 1970 : le déclin quantitatif

C’est sous la Ve République que le déclin se produisit. En 1970 le montant des prestations par enfant bénéficiaire n’atteignait plus que 10 % du PNB, pourcentage inférieur de moitié à celui observé autour de 1950.

La vieillesse et la maladie prirent sans conteste l’avantage sur la famille.

Sachant que la propension à procréer dépend non pas du niveau de vie absolu des familles avec enfants, mais de leur niveau de vie relatif, de la comparaison avec le niveau de vie des couples de même classe sociale ou de même catégorie professionnelle ayant moins d’enfants ou pas d’enfants, on comprend qu’il soit difficile de nier tout lien entre la chute de la fécondité observée en France entre 1964 et 1974, et la diminution du niveau de vie relatif des ménages comportant des enfants à charge qui survint entre 1959 et 1970.

Le Général de Gaulle était nataliste et, à sa façon, dirigiste. Il pensait que le Gouvernement doit fixer le cap, et inciter les Français à le suivre, en récompensant les uns et en punissant les autres selon l’adéquation de leur comportement au programme élaboré pour la grandeur de la France. Plus précisément, l’homme du 18 juin concevait l’exercice du pouvoir comme une mission de guide dans les moments où le commun des mortels hésite, se trouble, a besoin d’être encadré, dirigé, soutenu. Il ne s’agissait pas pour lui de substituer en permanence l’Etat à l’initiative privée, mais de faire donner l’impulsion par l’Etat au moment où l’initiative privée se révélait défaillante, timorée. Pourquoi, par exemple, nationaliser les banques ? Pas pour les transformer ad aeternum en entreprises publiques, mais pour que le Gouvernement puisse leur faire distribuer hardiment du crédit au moment où l’audace était plus nécessaire au redressement du pays que la prudence de gestionnaires financièrement orthodoxes. Ensuite, que l’initiative privée prenne le relais, Charles de Gaulle n’y voyait pas d’inconvénient : l’Etat devait montrer la voie, donner l’impulsion, beaucoup plus que gérer sur le long terme.

Quand Charles de Gaulle revint aux affaires en 1958, il trouva la France en plein baby-boom. L’impulsion avait été donnée, les Français avaient compris le message, ils faisaient des enfants, le problème était résolu, l’Etat pouvait consacrer ses moyens à d’autres fins, telles que la construction et le fonctionnement des hôpitaux modernes, qui faisaient cruellement défaut, et l’amélioration des retraites. Le Général a vraisemblablement pensé que, les Français ayant retrouvé le chemin de la fécondité, l’Etat pouvait les laisser faire, et se désengager de ce secteur pour passer à d’autres où son intervention était nécessaire si l’on voulait aller de l’avant. L’hypothèse d’un interventionnisme d’impulsion, comportement fréquent chez les chefs charismatiques, explique assez bien à la fois le « paquet » mis sur la politique familiale à la Libération, et le désengagement progressif de l’Etat à partir de 1958.

1970-1981 : les débuts de l’éparpillement qualitatif

Le départ puis la mort du Général laissèrent le champ libre à des interventionnistes beaucoup plus classiques : des hommes n’ayant pas de génie particulier en matière de conception stratégique, pas de vision grandiose du rôle de la France, pas de hiérarchisation claire entre l’important, qui relève du chef, pour lequel celui-ci doit fixer le cap et entraîner les citoyens, et l’accessoire, au sujet duquel l’Etat doit éviter, pour s’exprimer comme Thierry Desjardin, « d’emmerder les Français ». Charles de Gaulle estimait savoir mieux que les Français ce qui était bon pour la France ; ses successeurs croient savoir mieux que les Français ce qui est bon pour eux. La différence est capitale. Au dirigisme d’impulsion, centré sur quelques points d’importance stratégique, a succédé un dirigisme du quotidien, une volonté tatillonne d’influencer chaque comportement.

Vinrent sur le devant de la scène les idées qui étaient agitées depuis 1967 à l’Inspection générale des Affaires sociales et à la Commission des prestations familiales du Ve plan. Jacques Delors contribua notablement à l’élaboration de ces idées, et surtout à leur mise en oeuvre. Conseiller social de Jacques Chaban-Delmas, Premier Ministre de Georges Pompidou, il inspira la partie sociale et familiale du programme de gouvernement que Chaban présenta à l’Assemblée nationale en septembre 1969. La ligne directrice était de redéployer les transferts sociaux en faveur des plus déshérités. L’année suivante, à l’occasion du 25e anniversaire de l’UNAF, le Président de la République confirma ce programme de la façon suivante : « assurer aux prestations familiales, sous toutes leurs formes, la stabilité en valeur réelle, et une progression plus rapide en faveur des catégories les moins favorisées ou les plus dignes d’intérêt. » Concrètement, ce discours fut le coup d’envoi pour la mise en place progressive d’un système compliqué de prestations modulées en fonction des revenus, des situations et des comportements.

La création de prestations spécifiques s’était manifestée dans la loi de janvier 1972 par une allocation de frais de garde, et, en novembre de la même année, des prêts aux jeunes ménages furent instaurés dans le cadre de l’action sociale des CAF. La mise en place du bric-à-brac de prestations se poursuivit en 1974 avec l’allocation de rentrée scolaire, puis en 1976 avec l’allocation de parent isolé. Celle-ci fut complétée en 1980 par un Supplément familial de revenu, destiné à garantir un minimum aux familles nombreuses (3 enfants et plus). La branche famille servit ainsi à mettre en place, à l’aide de prestations catégorielles, « ciblées », des ébauches de revenu minimum.

Lorsque le RMI fut créé, en 1989, on se garda toutefois de lui faire absorber ces prestations ayant le même objectif mais visant des populations spécifiques, des « cibles ».

Notons encore la création en 1977 de l’Aide personnalisée au logement (APL), ouverte aux accédants à la propriété, et destinée à remplacer les aides à la pierre en ciblant davantage des ménages modestes.

L’évolution des prestations au cours des quinze dernières années

Le but de la majorité au pouvoir, quelle que soit sa couleur, a toujours été de réserver les dépenses supplémentaires à des modifications spectaculaires susceptibles de lui faire de la publicité : les augmentations assez massives décidées après l’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République en sont un exemple ; l’annonce de la PAJE, dernière en date des modifications plus qualitatives, a présenté un intérêt pour les journalistes, qui ont pu lui consacrer des émissions ou des articles, tandis qu’une simple revalorisation de la BMAF n’aurait débouché que sur quelques entrefilets. Les gouvernements obéissent souvent à une logique de maximisation du rapport entre l’impact médiatique des mesures et leur coût.

Le RMI, en considérant les prestations familiales comme des revenus à déduire de l’allocation, était particulièrement défavorable aux familles avec enfants. Au cours des dernières années, quelques dispositions ont été prises qui améliorent la situation. Il reste cependant une pénalisation, dans de nombreuses situations, des couples avec enfants titulaires d’un minima social par rapport aux personnes seules.

Perspectives d’avenir

La politique familiale française a cessé d’être la plus généreuse du monde. Elle reste dans le peloton de tête, mais divers pays, selon Eurostat, devancent la France pour le pourcentage du PIB consacré aux prestations familiales.

La société française, à la différence de son homologue germanique, ne considère pas comme indigne la femme qui travaille professionnellement alors qu’elle a des enfants. Et l’école maternelle, en France, en scolarisant tous les enfants à partir de trois ans, ainsi qu’une partie des enfants de 2 à 3 ans, facilite grandement la conciliation entre vie professionnelle et responsabilités parentales.

Les horaires de classe, à l’école, au collège et au lycée, sont également favorables : les enfants sont absents de la maison pendant la majeure partie de la journée de travail, surtout pour les personnes qui peuvent se limiter aux 35 heures hebdomadaires.

En conséquence, les couples français qui veulent des enfants peuvent suppléer la faiblesse des prestations d’entretien des enfants, et tout particulièrement des allocations familiales, en ayant deux activités professionnelles à temps plein, ou une activité à temps plein et une à temps partiel.

Deux problèmes se posent.

Le premier est la raréfaction des naissances de rang strictement supérieur à 2, malgré la fréquences des secondes unions, qui se traduit assez souvent par une naissance supplémentaire, enfant d’un second lit. Or ces naissances sont indispensables pour assurer le renouvellement des générations, car il en faut pour compenser les stérilités et les enfants uniques. La politique familiale française est assez bien adaptée au maintien de l’indice conjoncturel de fécondité entre 1,8 et 2 ; elle l’est beaucoup moins à son passage au delà de 2.

Le second problème est celui du désir d’enfants. Il reste élevé, mais il a diminué, et dans d’autres pays européens il est nettement plus faible, ce qui peut faire craindre une fragilité de la situation actuelle dans laquelle les couples français ont envie de procréer sans trop de parcimonie. Le désir d’enfants est notre trésor ; c’est un capital démographique précieux.

L’idée directrice actuelle est « l’aide » aux familles, à commencer par les moins aisées, et par celles où les deux parents, ou le parent unique, exercent une activité professionnelle. Le ciblage et la complication sont à l’honneur. Cela ne répond ni au problème des naissances de rang élevé, ni surtout au défi du maintien ou de la progression du désir d’enfant.

Conforter et réveiller le désir d’enfant n’est pas un objectif en soi. C’est plutôt l’effet heureux d’une reconnaissance des services que rendent à la société ceux qui mettent des enfants au monde et qui les élèvent de leur mieux.

Etre parent est aussi utile qu’être travailleur : c’est cela que doit exprimer la politique familiale. Il est possible de la réformer, ou plus exactement de la refonder, dans ce sens. il s’agirait de considérer l’activité parentale et les dépenses, notamment d’enseignement, destinées aux enfants et aux adolescents, comme les seules sources légitimes des droits à la retraite.

Extraits de l' "Histoire et évolution de la politique familiale en France" par Jacques Bichot (président d'honneur de l'UFE).

Intégralité du texte à : http://www.uniondesfamilles.org/histoire-politique-familiale-france.htm
Voir aussi le site personnel de Jacques Bichot : http://www.bichot.net/index.html