Idées reçues sur la loi du 3 janvier 1973, dite « loi Rothschild »

La loi du 3 janvier 1973, qu’on connait sous le nom de « loi Pompidou-Giscard » ou encore « loi Rothschild » est fortement décriée actuellement, accusée d’avoir mis fin à la possibilité pour l’État d’emprunter directement auprès de la Banque centrale. Une analyse du texte et des débats permet de montrer que la loi de 1973 n’apporte rien de nouveau sur le plan de l’emprunt sans intérêt, même si elle introduit des nouveautés indéniables dans les missions et les outils de l’institut d’émission.
Par Magali Pernin et Lior Chamla (*).

Georges Pompidou

« Dès 1973, l’État a renoncé à sa prérogative de battre monnaie. »
Programme de Jean-Luc Mélenchon, Front de Gauche, 2012

« Depuis 1973, la France a renoncé au pouvoir de financer à 0% par la Banque de France les grands investissements d’avenir de l’État. »
Programme de Nicolas Dupont-Aignan, Debout la République, 2012

« Depuis une loi de 1973, notre pays n’a plus la possibilité d’emprunter directement à taux très bas à la Banque de France comme cela se pratique dans de nombreux pays du monde. »
Programme de Marine le Pen, Front national, 2012

La loi du 3 janvier 1973 (1) a décidément mauvaise réputation.
Désormais, rares sont les personnalités politiques à défendre cette loi. Au mieux, la loi de 1973 est seulement accusée, via son article 25, d’avoir mis fin à la possibilité pour l’État d’emprunter directement auprès de la Banque de France. Au pire, certains pensent y trouver un des symboles de la connivence politico-financière, la nommant péjorativement loi « Rothschild » en référence aux liens étroits qu’entretenait le président de la République, Georges Pompidou, avec la célèbre banque.

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1. La loi de 1973 n’est pas une loi d’innovation, mais de modernisation 

« La réforme qui vous est proposée aujourd’hui ne vise pas et ne prétend pas
bouleverser le fonctionnement de la Banque de France »,
Valéry Giscard d’Estaing, Ministre de l’économie et des finances, décembre 1972.

Les débats tenus à l’Assemblée nationale et au Sénat (2) nous montrent que cette loi résulte d’un compromis entre un projet de réforme porté par le gouverneur de la Banque de France, un contre-projet porté par le Trésor public ainsi que les exigences affirmées par les parlementaires.
Le projet de loi est uniquement présenté par le Ministre de l’économie et des finances, Valéry Giscard d’Estaing, comme un texte de clarification, de codification et de modernisation :

• Clarification : Alors que jusqu’ici, les statuts de la Banque de France comprenaient 192 articles disséminés dans 35 lois ou ordonnances, 16 conventions, 6 décrets-lois et 40 décrets (3), la loi de 1973 est présentée dans un ordre logique et avec une grande précision. Elle se décline de façon simple : mission, structure et techniques.
• Codification : Il convenait de reprendre les statuts de la Banque de France qui n’avaient pas été réformés depuis 36 ans, ne serait-ce que pour rendre la législation conforme à la nouvelle Constitution de 1958.
• Modernisation : Les dispositions et techniques décrites dans la législation étaient pour la plupart obsolètes. Une large place était réservée à des techniques archaïques (comme l’escompte qui occupait alors 58 articles), tandis que les techniques modernes (comme l’ « open market », qui a supplanté le recours à l’escompte depuis février 1971) étaient traitées de manières trop imprécises.

On relève aussi une nette évolution sur le plan du contrôle, puisque la loi remplace les deux représentants du gouvernement au sein du Conseil de la Banque de France, qui n’avaient aucun pouvoir, par un seul représentant disposant désormais d’un droit de véto permettant de relancer les débats au sein du Conseil. Plus encore, ce dernier ne sera plus composé de représentants d’intérêts économiques : les conseillers seront désormais nommés par le gouvernement pour leurs compétences en matières économiques et monétaires (4).
Autre disposition prise, la liste des effets que la Banque de France pourra accepter pour refinancement ne sera plus fixée par la loi mais décidée par le Conseil.
Pour finir, on peut ajouter que ce fut la première fois depuis un certain temps que les parlementaires eurent à se prononcer « à froid », sans contrainte extérieure due à la situation monétaire internationale, sur les questions relatives à la Banque de France et à la monnaie.
Ainsi, contrairement à ce qu’on peut penser, les préoccupations relatives au déficit public, à la monétisation de la dette, et à l’inflation, ne se retrouvent pas du tout dans la lecture des débats. 
Le contexte étant explicité nous pouvons entrer dans le vif du sujet : la loi de 1973 empêche-t-elle l’État d’emprunter gratuitement auprès de la Banque de France ?

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2. L’article 25 : l’interdiction pour le Trésor public de « présenter ses propres effets » à l’escompte de la Banque de France 

« Le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l’escompte de la Banque de France. »
article 25 de la loi 73-7 du 3 janvier 1973

Pour comprendre ce que veut dire cet article, il faut se remettre dans le contexte historique.
À l’époque, le principal outil de refinancement qu’utilise la Banque de France pour accorder des liquidités aux banques de second rang (les banques commerciales) ou à d’autres acteurs économiques est l’ “escompte” (aujourd’hui, cette technique a été remplacée par l’ “open market”).
Quand un acteur avait besoin de liquidités, il demandait à la Banque de France d’escompter des titres de créance : l’acteur échangeait une obligation contre des liquidités. Si par exemple, un acteur X possédait une obligation française qui serait remboursée cinq ans plus tard, celui-ci pouvait demander à la Banque de France de lui avancer cette somme en échange de la promesse de rembourser quand l’obligation arriverait à maturité. Très pratique lorsque l’on avait besoin de liquidités rapidement.
Cet article énonce une règle simple : le Trésor public ne peut pas présenter ses propres obligations à la Banque de France. Il doit donc chercher des liquidités ailleurs, notamment auprès des banques (à l’époque une grande partie du système bancaire est nationalisée et le crédit est plus ou moins administré (5)) ou en demandant à la population via des emprunts publics (voir l’emprunt “Pinay” ou encore l’emprunt “Giscard”, particulièrement ruineux)
À l’origine de cet article, loin de « l’obscur complot bancaire » : un simple amendement parlementaire. 
Présentée le 3 novembre 1972 en première lecture au Sénat, la réforme a fait l’objet de deux navettes entre les deux chambres parlementaires avant de prendre la forme définitive que nous lui connaissons aujourd’hui.
C’est lors de son examen en deuxième lecture au Sénat, le 14 décembre 1972, que la disposition controversée a été introduite, sur proposition de Monsieur Yvon Coudé du Foresto, rapporteur général de la Commission des finances du Sénat.
Présentant cet amendement comme une « sage précaution » permettant d’éviter que le Trésor public ne puisse « tourner la législation sur les émissions de monnaie ou de quasi monnaie[…] par le biais de la présentation de bons de Trésor au réescompte de l’institut d’émission », la Commission des finances est à l’origine de l’ajout de l’article 29 : « Le Trésor public ne peut présenter ses propres effets au réescompte de l’institut d’émission ».
À l’époque, Monsieur Jean Taittinger, secrétaire d’État au budget, avait exprimé l’accord du gouvernement sur l’introduction d’un tel amendement, par souci de « conciliation », estimant cependant que cette disposition était inutile :

• « Cet amendement énonce une règle relative à la politique de gestion de la trésorerie publique. Or, il s’agit d’un projet de loi sur la Banque de France et non sur le Trésor »,
• « L’amendement laisserait par ailleurs supposer que la Banque pourrait accepter de se prêter à la pratique que l’on condamne, ce qui n’est pas flatteur pour elle »

C’est lors de l’examen du projet de loi en seconde lecture à l’Assemblée nationale que la rédaction définitive de l’amendement a été établie. Pour plus de clarté, Monsieur Jean Capelle, député de l’UDR, a présenté un amendement modifiant à la marge la rédaction retenue par le Sénat et en a fait l’objet d’un article distinct : l’article 25.
Les lecteurs attentifs auront retenu de l’intervention de Monsieur Jean Taittinger que l’article 25 n’a introduit aucune innovation juridique : cette simple règle relative à la politique de gestion de la trésorerie publique est connue de tous comme étant une pratique proscrite.
Et pour cause : cette interdiction a été introduite par la loi du 24 juillet 1936 (3). L’article 13 de ladite loi précise en effet que « Tous les Effets de la dette flottante émis par le Trésor public et venant à échéance dans un délai de trois mois au maximum sont admis sans limitation au réescompte de l’Institut d’Émission, sauf au profit du Trésor public. »
L’article 25, en plus de ne pas être d’origine gouvernementale, n’édicte aucune règle nouvelle. 
En tout état de cause, on ne saurait conclure d’une telle disposition l’interdiction pour l’État d’emprunter auprès de la Banque de France : l’emprunt ne se réduit pas à la demande d’escompte et il se trouve que plusieurs articles de la loi encadrent les prêts, avances et concours de la Banque à l’État.

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3. L’article 19 : des avances et des prêts de la Banque de France à l’État 

Dans la section « Concours de la Banque à l’État », on peut lire, à l’article 19, que « les conditions dans lesquelles l’État peut obtenir de la Banque des avances et des prêts sont fixées par des conventions passées entre le ministre de l’économie et des finances et le gouverneur, autorisé par délibération du conseil général. Ces conventions doivent être approuvées par le Parlement ».
En effet, les relations entre la Banque de France et l’État ont toujours été encadrées par des conventions passées entre l’exécutif et le gouverneur de la Banque. Elles permettaient de décider notamment des différents concours pouvant être accordés à l’État en fonction de la conjoncture économique.
Par conséquent, cet article, qui n’introduit aucune innovation juridique et préserve les prérogatives parlementaires, n’a fait l’objet d’aucune discussion au Sénat et à l’Assemblée nationale. Il a été approuvé sans délais lors des premières lectures.
Ce n’est pas le cas de la convention du 17 septembre 1973, approuvée par la loi du 21 décembre 1973 (6), qui, venant solidement encadrer les concours de la Banque de France à l’État, a fait l’objet de débats soutenus. 
Selon le rapporteur général de la Commission des finances de l’Assemblée nationale, Maurice Papon (UDR), cette convention répond à trois objectifs principaux :
1) rémunérer le compte courant du Trésor à la banque de France et permettre à ce dernier, notamment, d’intervenir sur le marché monétaire
2) faire varier automatiquement le plafond de ces concours en fonctions des modifications intervenues dans les parités monétaires (selon les résultats semestriels du fonds de stabilisation des changes)
Désormais, en cas de perte de changes, les concours de la Banque de France à l’État se trouvent automatiquement augmentés d’un égal montant et, en cas de gain, diminués dans les mêmes conditions.
Ainsi, et ce fut tout l’objet du débat parlementaire, l’automaticité prive ces derniers d’intervenir en amont pour approuver de telles modifications, qui désormais ne seront approuvées qu’à l’occasion du vote de la loi de règlement (7).
Alors qu’aujourd’hui, les parlementaires semblent peu soucieux de défendre leurs prérogatives, on ne peut être qu’étonnés par la qualité des débats de 1973. Les députés et les sénateurs, de la majorité comme de l’opposition, se sont opposés à ce que le Parlement vote “son propre dessaisissement” et ont exigé du gouvernement des garanties quant au respect du pouvoir législatif.
3) réorganiser et simplifier le régime des concours de la Banque de France à l’État
Jusqu’à ce jour, cinq postes du bilan de la Banque de France retraçaient les concours à l’État :

• les avances de la Banque de France (utilisées quotidiennement pour équilibrer le compte courant de l’État)
• les obligations cautionnées
• les prêts spéciaux à la construction mobilisés par la Caisse des dépôts et consignations
• la ligne spéciale « Prêts à l’État » (concours exceptionnels accordés pendant la seconde guerre mondiale et l’immédiate après guerre)
• la ligne des « bons sans intérêt » correspondante à la première dévaluation du dollar (décembre 1971).

À partir de 1973, les concours de la Banque de France à l’État ne font l’objet que d’une seule ligne comptable « concours de trésorerie apportés au Trésor public », distingués seulement selon qu’ils soient accordés avec ou sans intérêts.
Selon les dires de Maurice Papon, l’ensemble de ces lignes représentaient alors un montant potentiel de 20,5 milliards de francs, dont 10,5 milliards ne donnant pas lieu à rémunération (ils ne sont pas soumis à intérêts).
Par son article 2, la convention de 1973 a donc figé pour l’avenir la situation existante :

« Les concours de trésorerie apportés par la Banque au Trésor public s’élèvent à un montant maximum de 20,5 milliards de francs. Dans la limite de 10,5 milliards de francs, ces concours ne sont pas rémunérés. À concurrence de 10 milliards de francs, ils sont rémunérés au taux le plus bas pratiqué par la Banque[…] » (8).

Ces dispositions, pour être modifiées (à notre connaissance, elles ne l’ont pas été jusqu’en 1993), doivent faire l’objet d’une nouvelle convention passée entre le ministre des finances et le gouverneur de la Banque de France et approuvée par le Parlement (conformément à l’article 19 de la loi de 1973).
La loi du 3 janvier 1973 est donc accusée à tort d’être à l’origine de la fin des emprunts gratuits accordés par la Banque de France à l’État. 
Il faut attendre 1993, et le Traité de Maastricht (9), pour voir énoncer une telle interdiction de principe, dans son article 104, paragraphe 1 (réécrit à l’article 123 du TFUE (10)) : 

« Il est interdit à la BCE et aux banques centrales des États membres, ci-après dénommées “banques centrales nationales”, d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux institutions ou organes de la Communauté, aux administrations centrales, aux autorités régionales ou locales, aux autres autorités publiques, aux autres organismes ou entreprises publics des États membres; l’acquisition directe, auprès d’eux, par la BCE ou les banques centrales nationales, des instruments de leur dette est également interdite. »

Interdiction que l’on retrouve dans l’article 3 des nouveaux statuts de la Banque de France institués par la loi du 4 aout 1993 (11) :

« Il est interdit à la Banque de France d’autoriser des découverts ou d’accorder tout autre type de crédit au Trésor public ou à tout autre organisme ou entreprise publics. L’acquisition directe par la Banque de France de titres de leur dette est également interdite. Des conventions établies entre l’État et la Banque de France précisent, le cas échéant, les conditions de remboursement des avances consenties jusqu’à la date d’entrée en vigueur de la présente loi au Trésor public par la Banque de France. »

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Conclusion 

La loi de 1973 n’institue qu’une seule interdiction, celle de l’escompte en faveur du Trésor public, qui existe depuis au moins 1936.
Son article 19 vient confirmer la tradition des conventions pour encadrer les concours de la Banque à l’État.
Ainsi, non seulement elle ne change rien à la situation sur ce plan, mais elle simplifie le cadre et le fonctionnement de la Banque de France tout en clarifiant sa législation. Enfin, selon Valéry Giscard d’Estaing, cette réforme offre à la Banque la possibilité de « participation à des accords monétaires internationaux » (un an plus tôt, la France intégrait le Serpent Monétaire Européen).
La question qu’il faut donc se poser ne porte pas sur le sujet de la loi de 1973, mais sur la pertinence et la composition des Conventions passées entre le gouvernement et la Banque de France, approuvées par le Parlement. Ce débat, qui doit être mené, met en branle de nombreux concepts économiques comme la création monétaire, l’inflation, la gestion budgétaire et bien d’autres que nous ne saurions traiter au sein de cet article. Ce dernier visait simplement à répondre à la question : La loi du 3 janvier 1973 empêche-t-elle l’État d’emprunter à la Banque de France sans intérêts ? À cette question, selon nous, la réponse est non.
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(*) Magali Pernin est l’auteur du blog Contre La Cour et Lior Chamla l’auteur du blog Théorie du Tout.
Remerciements :
Etienne Chouard et André-Jacques Holbecq, Alain Beitone, Touriste (cf. Wikipédia), Patrick Madrolle et Jean Valery.
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Notes et références :
(1) Loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France :
http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19730104&pageDebut=00165&pageFin=&pageCourante=00165
(2) Vous trouverez ici toutes les archives concernant les débats au Sénat et à l’Assemblée nationale :
– Discussion au Sénat (Première lecture) du 2 novembre 1972 :
http://www.senat.fr/comptes-rendus-seances/5eme/pdf/1972/11/s19721102_1895_1934.pdf
– Discussion à l’Assemblée nationale (Première lecture) du 28 novembre 1972 :
http://archives.assemblee-nationale.fr/4/cri/1972-1973-ordinaire1/068.pdf
– Discussion au Sénat (Deuxième lecture) du 14 décembre 1972 :
http://www.senat.fr/comptes-rendus-seances/5eme/pdf/1972/12/s19721214_3087_3126.pdf
– Discussion et adoption à l’Assemblée nationale (Seconde lecture) du 18 décembre 1972 :
http://archives.assemblee-nationale.fr/4/cri/1972-1973-ordinaire1/086.pdf
– Discussion et adoption au Sénat (Troisième lecture) du 18 décembre 1972 :
http://www.senat.fr/comptes-rendus-seances/5eme/pdf/1972/12/s19721218_3183_3210.pdf
(3) Compilation de toutes les lois et décrets portant sur la Banque de France depuis sa création :
http://www.banque-france.fr/uploads/tx_bdfgrandesdates/statuts-lois_08.pdf
(4) À l’époque, Valéry Giscard d’Estaing explique que « sept des douze conseillers représentent des intérêts économiques tels qu’on pouvait sans doute les définir en 1936 : commerce et industrie, agriculture, travail, intérêts français dans les territoires d’outre mer, intérêts français à l’étranger, intérêts économiques, intérêts économiques généraux. Enfin, alors que les activités bancaires ne sont pas en tant que telles représentées au conseil général – ce qui s’explique – quatre mandats de droit sont attribués au directeur général de la caisse des dépôts et consignations, au gouverneur du crédit foncier de France, au président du crédit national et au directeur général de la caisse nationale de crédit agricole, ce qui tourne en fait l’exclusion de principe des intérêts bancaires du conseil général de la Banque. La réforme proposée par le projet de loi donnerait au conseil général une composition plus rationnelle. ».
(5) Voir La monnaie et ses mécanismes, Dominique Plihon, collection Repères, page 51 à 53.
(6) Voir les documents suivants :
– Loi n°73-1121 du 21 décembre 1973 modifiant la loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France et approuvant une convention conclue entre le ministre de l’économie et le gouverneur de la Banque de France :
http://legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19731222&numTexte&pageDebut=13660&pageFin
– Discussion et adoption à l’Assemblée nationale le 12 décembre 1973 :
http://archives.assemblee-nationale.fr/5/cri/1972-1973-ordinaire1/095.pdf
– Discussion et adoption au Sénat le 14 décembre 1973 :
http://www.senat.fr/comptes-rendus-seances/5eme/pdf/1972/12/s19721214_3087_3126.pdf
(7) Voir l’explication « Qu’est-ce qu’une loi de règlement ? » :
http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/finances-publiques/ressources-depenses-etat/budget/qu-est-ce-qu-loi-reglement.html
(8) Selon l’encyclopédie en ligne Larousse, le budget de l’É tat à cette année était de 192,5 milliards de Francs. À titre indicatif, les concours accordés à l’État se montaient donc dans le contexte à un peu plus de 10,5% du budget.
Voir http://www.larousse.fr/archives/journaux_annee/1973/50/finances
(9) TRAITÉ SUR L’UNION EUROPÉENNE (92/C 191/01) (dit « Traité de Maastricht ») :
http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001
(10) Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (dit « TFUE ») :
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:fr:PDF
(11) Loi n° 93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à l’activité et au contrôle des établissements de crédit :
http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=E3AB604E7104DE0C633088E7DF47C559.tpdjo10v_3?cidTexte=JORFTEXT000000180850&categorieLien=id